Portugal: les intérêts de la dette publique dépasseraient le budget de l’éducation en 2027

L’éducation augmente, mais les intérêts progressent treize fois plus

Le dépassement annoncé ne vient pas d’une baisse de l’enveloppe scolaire. Le programme Éducation progresserait de 117 millions d’euros, soit 1,5 % par rapport à l’exécution estimée de 2026. Cependant, les intérêts augmenteraient beaucoup plus vite: leur hausse atteindrait 1,55 milliard d’euros, soit 23,2 %. Le renforcement de l’éducation reste donc très inférieur au surcoût de la dette.

Cette comparaison porte sur deux périmètres différents. D’un côté figurent les intérêts de l’ensemble des administrations publiques, calculés en comptabilité nationale. De l’autre apparaît le programme budgétaire Éducation, consacré à l’enseignement de base et secondaire. Il ne représente donc pas toutes les dépenses publiques d’enseignement, notamment celles des universités, classées dans un programme distinct.

Les 429 millions d’euros d’écart annoncés par ECO reposent sur les montants détaillés, avant leur arrondi en milliards. Surtout, ces sommes restent des prévisions pour 2027. Elles permettent de mesurer les priorités et contraintes du projet budgétaire, mais ne constituent pas encore les dépenses effectivement constatées en fin d’année.

Pourquoi les hausses de taux se transmettent progressivement au budget

Le gouvernement attribue cette hausse à des taux d’intérêt plus élevés sur les différentes durées d’emprunt. La facture passerait ainsi de 6,67 milliards d’euros en 2026 à 8,22 milliards en 2027. Rapportée à l’économie, elle progresserait aussi: les intérêts représenteraient 2,4 % du produit intérieur brut, contre 2 % en 2026.

Une remontée des taux ne renchérit toutefois pas instantanément tous les emprunts existants. Pour une dette à taux fixe, les intérêts contractuels ne changent pas pendant sa durée. En revanche, un nouvel emprunt peut coûter davantage lorsque l’ancien arrive à échéance. Les emprunts à taux variable réagissent, eux, lors des révisions prévues dans leurs contrats.

Le Banco de Portugal décrivait déjà ce mécanisme dans son bulletin économique de juin 2024. Le refinancement remplace progressivement les anciens emprunts par de nouveaux financements. Ainsi, le coût moyen de la dette évolue généralement avec retard sur les marchés. Ce décalage explique pourquoi les conséquences d’une hausse des taux peuvent s’étendre sur plusieurs budgets.

Il faut également distinguer les intérêts du remboursement du capital. Les premiers rémunèrent les prêteurs; le second restitue les sommes empruntées à leur échéance. Le glossaire de l’IGCP appelle « coupon » l’intérêt périodique d’un titre. Les 8,22 milliards annoncés concernent donc les intérêts, et non la totalité des remboursements à financer en 2027.

Une dette sous 85 % du PIB peut malgré tout coûter davantage

Le projet prévoit pourtant une baisse du ratio de dette publique: il passerait de 87,5 % du PIB en 2026 à 84,5 % en 2027. Lors d’une conférence à Lisbonne, Miranda Sarmento a réaffirmé que la dette devait rester la principale préoccupation des comptes publics. Il a notamment insisté sur l’objectif de descendre sous 85 %.

Il n’y a pas de contradiction automatique entre ces deux évolutions. Le ratio compare un stock de dette à la richesse produite pendant une année. La facture annuelle dépend, elle, des conditions de financement. Même si la dette pèse moins dans l’économie, des emprunts renouvelés à des taux supérieurs peuvent augmenter les intérêts à payer.

Le ministre distingue aussi le risque propre au Portugal du mouvement général des marchés. Selon lui, les taux portugais ont augmenté durant les trois à quatre derniers mois, sans changement notable de l’écart avec l’Allemagne. Cet écart, appelé spread, mesure la différence entre les taux comparés. Son maintien suggère, dans son analyse, un renchérissement général plutôt qu’une défiance accrue envers Lisbonne.

Les intérêts absorberaient presque tout l’excédent primaire

L’effet apparaît clairement dans le solde primaire prévu pour 2027. Ce solde correspond à la différence entre les recettes publiques et les dépenses, avant paiement des intérêts. Le gouvernement attend un excédent primaire proche de 8,5 milliards d’euros, soit 2,5 % du PIB. Cependant, la charge d’intérêts absorberait presque entièrement cette marge.

Après prise en compte des intérêts, l’excédent budgétaire final ne serait plus que de 275 millions d’euros, soit 0,1 % du PIB. Les comptes resteraient donc légèrement positifs dans le scénario gouvernemental. Mais la différence entre ces deux soldes montre combien le financement de la dette limite les ressources disponibles pour d’autres choix budgétaires.

Cette contrainte ne signifie pas que chaque euro supplémentaire d’intérêts entraîne une coupe équivalente dans les écoles. Le projet augmente justement leur enveloppe. Elle oblige néanmoins le gouvernement à arbitrer entre dépenses, recettes et équilibre final. Ainsi, conserver les mêmes objectifs budgétaires devient plus difficile lorsque les engagements financiers anciens coûtent davantage.

Le précédent de 2011-2018 ne se répète pas à l’identique

Le précédent dépassement remontait à 2018, selon la série historique présentée par ECO. Le basculement avait commencé en 2011, lors du programme d’assistance financière associé à la troïka. Cette année-là, les intérêts avaient atteint environ 7,5 milliards d’euros, contre 5,2 milliards en 2010. Ils avaient ensuite dépassé l’enveloppe de l’éducation pendant huit années consécutives.

À cette époque, les dépenses scolaires avaient également reculé. L’écart avait culminé en 2014: environ 8,3 milliards d’euros d’intérêts, contre 5,92 milliards pour l’éducation. Le contexte de 2027 diffère donc sur un point essentiel. Cette fois, le dépassement prévu intervient malgré une augmentation nominale de l’enveloppe scolaire, et non parallèlement à sa diminution.

L’évolution passée du coût moyen aide aussi à comprendre ce changement. Dans son analyse publiée en juin 2024, le Banco de Portugal situait la baisse du taux implicite de 5,8 % en 2001 à 1,7 % en 2022. Il relevait ensuite une remontée à 2,1 % en 2023. Ces données historiques ne décrivent toutefois pas le coût final de 2027.

Un point de taux supplémentaire pèserait lourd sur l’équilibre

Le risque principal reste l’écart entre les taux anticipés et ceux effectivement obtenus. Selon le rapport budgétaire cité par ECO, un choc supplémentaire de 100 points de base ajouterait 505 millions d’euros aux intérêts. Cent points de base correspondent à un point de pourcentage: par exemple, un passage hypothétique de 3 % à 4 %.

Ce montant représente plus de quatre fois le renforcement prévu pour l’éducation. Il dépasse également l’excédent budgétaire final attendu. Cependant, il s’agit d’un test de sensibilité, pas d’une dépense déjà annoncée. Son effet sur le solde final dépendrait aussi des autres évolutions des recettes et dépenses pendant l’année.

L’IGCP, chargé de gérer le financement et la dette directe de l’État, doit limiter ces risques. Les orientations du 15 janvier 2026 lui demandent notamment d’éviter une concentration excessive des échéances et des coûts. Répartir les remboursements dans le temps réduit ainsi l’exposition à une période défavorable, sans supprimer les variations des marchés.

Le Parlement doit encore voter les enveloppes pour 2027

Le gouvernement a déposé sa proposition au Parlement le 8 octobre 2026. Le débat et le vote sur les grandes orientations sont prévus les 27 et 28 octobre. Le vote final doit ensuite intervenir le 24 novembre, après l’examen détaillé du texte. Les enveloppes annoncées restent donc celles d’un projet, encore soumis aux décisions parlementaires.

La hausse des intérêts intervient dans un budget qui prévoit aussi des mesures fiscales et salariales. Les annonces présentées le 8 octobre comprennent notamment une baisse de l’IRS et des revalorisations dans la fonction publique. Ces engagements doivent coexister avec le coût de la dette, ce qui rend les arbitrages du budget 2027 particulièrement importants.

Enfin, Miranda Sarmento prévoit une légère baisse de l’investissement public liée à la fin du Plan de récupération et de résilience. Ce programme influence à la fois les recettes et les dépenses. Il faut donc distinguer ses effets de ceux des intérêts: une diminution d’enveloppe ne traduit pas nécessairement un transfert direct vers le paiement de la dette.