Portugal: les surcoûts des travaux publics au plus haut depuis 2006

Un record financier en 2025, malgré moins d’avenants

Les contrats additionnels de travaux publics ont augmenté les coûts de 204,4 millions d’euros en 2025. Selon le rapport du Tribunal de Contas présenté par ECO le 28 octobre 2026, ce montant constitue un record depuis 2006. Il concerne les modifications contractuelles déclarées au tribunal, et non une estimation générale du coût de tous les chantiers portugais.

Le constat s’accompagne d’une évolution moins intuitive: le nombre d’actes et de contrats additionnels diminue chaque année sur la période étudiée. Le tribunal évoque une baisse d’environ cent par an entre 2023 et 2025. Pourtant, leur incidence financière atteint son sommet en 2025, malgré une tendance croissante à supprimer aussi certains travaux.

Ainsi, compter les avenants ne suffit pas à mesurer le risque financier. Des modifications moins nombreuses peuvent porter sur des montants plus élevés. En revanche, les éléments publiés ne donnent pas la ventilation annuelle nécessaire pour identifier les chantiers responsables du record, ni pour calculer précisément sa progression par rapport à 2024.

Comment se calculent les 561,6 millions d’euros supplémentaires

Sur les trois années 2023 à 2025, les travaux supplémentaires représentent 675,8 millions d’euros. Cependant, certaines modifications retirent aussi des prestations initialement prévues: ces suppressions réduisent la dépense de 114,3 millions. Le tribunal retient donc un alourdissement net de 561,6 millions d’euros, après prise en compte des deux mouvements.

Modifications des marchés de travaux publics, de 2023 à 2025

Cette distinction change la lecture du bilan. Les 561,6 millions ne représentent pas la valeur totale des prestations ajoutées, mais leur effet après déduction des travaux retirés. Inversement, les 675,8 millions ne constituent pas l’augmentation nette de la facture. Il faut donc conserver ces deux indicateurs pour comprendre l’ampleur des modifications et leur résultat financier.

Ce que couvrent les contrats analysés et le taux de 9,79 %

Le tribunal a analysé 3 015 marchés de travaux publics, représentant 9,7 milliards d’euros, conclus par 412 entités. Parmi eux, 1 197 ont connu des modifications, avec des travaux supplémentaires ou supprimés. Ces changements ont donné lieu à 3 530 actes et contrats additionnels: un même marché peut donc comporter plusieurs modifications successives.

Le rapport entre 1 197 et 3 015 indique qu’environ quatre contrats étudiés sur dix ont été modifiés. Ce calcul décrit uniquement l’ensemble analysé. Il ne signifie ni que quatre chantiers portugais sur dix dépassent leur budget, ni que chaque contrat modifié coûte davantage: certaines modifications comprennent justement des suppressions de prestations.

Le surcoût net équivaut à 9,79 % du prix initial des contrats modifiés, selon les données rapportées par ECO. Ce pourcentage ne porte donc pas sur l’ensemble des 9,7 milliards d’euros examinés. Il ne constitue pas davantage une hausse uniforme applicable à chaque opération: un résultat global peut réunir des situations très différentes.

Enfin, le bilan porte sur des modifications contractuelles, pas sur une série de factures finales de chantiers tous achevés. Les chiffres présentés ne permettent pas d’établir le calendrier des paiements correspondants. Ils ne renseignent pas non plus sur les délais de livraison, la qualité des ouvrages ou leur niveau d’utilisation.

Pourquoi un avenant ne constitue pas automatiquement une anomalie

Un contrat additionnel, souvent appelé avenant en français, formalise une modification du marché initial. Dans le bilan présenté, les changements portent sur des travaux ajoutés ou supprimés. Il faut donc distinguer le contrat de départ, qui fixe les prestations convenues, des actes ultérieurs qui en modifient le contenu ou les quantités.

À titre d’exemple hypothétique, une rénovation scolaire peut comporter une intervention supplémentaire sur un équipement découvert en cours de chantier. À l’inverse, le maître d’ouvrage peut retirer une prestation initialement prévue. Le résultat financier dépend alors des montants respectifs, mais la justification du changement constitue une question distincte de son seul coût.

Ainsi, un surcoût ne prouve pas automatiquement une irrégularité. Mais son montant ne suffit pas non plus à démontrer que la modification était justifiée. Une décision publiée par le Tribunal de Contas en mars 2024 illustre cette distinction: le tribunal y examine la nature des prestations ajoutées, et pas seulement leur poids financier.

À Valongo, un précédent montre l’importance de justifier les travaux

Le 11 mars 2024, le Tribunal de Contas a présenté une analyse concernant l’école élémentaire Vallis Longus, à Valongo. Le marché initial avait reçu son visa en juin 2021. Ensuite, la municipalité lui avait transmis trois contrats additionnels en 2022, puis un quatrième en 2023. Ce dossier ancien ne décrit pas les causes du record de 2025.

Le tribunal avait identifié, dans les deux premiers avenants, 60 728,50 euros de prestations ne relevant pas des travaux complémentaires admissibles. Selon son analyse, ces améliorations n’étaient ni essentielles ni nécessaires pour terminer l’ouvrage. Leur attribution était donc illégale et susceptible d’engager une responsabilité financière assortie de sanctions.

Toutefois, le tribunal avait retenu les conditions permettant de ne pas sanctionner cette responsabilité. Il avait notamment considéré la négligence, l’absence de précédents et de recommandations antérieures, ainsi que le contexte. Les travaux anticipaient des besoins de modernisation proches et représentaient 2,13 % du marché initial: un faible pourcentage n’avait donc pas empêché le constat d’illégalité.

Un contrôle pendant l’exécution, sans validation automatique des avenants

Le bilan national relève de la fiscalização concomitante, c’est-à-dire un contrôle mené parallèlement à l’exécution. Le tribunal distingue cette surveillance du contrôle préalable du marché initial. Ainsi, dans sa présentation du dossier de Valongo, il rappelle que les avenants concernés devaient lui être transmis, même sans nouvelle procédure de visa préalable.

De nouvelles instructions de transmission sont entrées en vigueur le 15 décembre 2025. Le Tribunal de Contas précise qu’elles concernent les actes additionnels liés aux marchés déjà visés ou ayant fait l’objet d’une décision favorable. Elles améliorent notamment les formulaires et centralisent les échanges dans la plateforme eContas, plutôt que par courrier électronique.

La transmission d’un dossier n’entraîne cependant pas systématiquement un audit autonome. Les questions fréquentes du tribunal décrivent plusieurs suites possibles après l’examen préliminaire: aucune procédure particulière, une procédure d’amende pour transmission tardive injustifiée, ou un audit. Déclarer un avenant ne signifie donc ni obtenir une validation générale, ni faire automatiquement l’objet d’une sanction.

Pour expliquer le record de 2025, il faudrait désormais connaître la répartition des montants par chantier et par motif. Les chiffres présentés ne permettent pas d’attribuer l’ensemble aux erreurs de conception, à des besoins nouveaux ou à une autre cause. Ils établissent une hausse contractuelle importante, sans démontrer une responsabilité commune à tous les marchés concernés.